2020年11月，包商銀行因無法清償到期債務且資產不足以清償全部債務申請進入破產程序，成為中國金融發展史上一個重大事件，也引發關于完善中國金融機構破產法律制度的關注和探討。

    早在2019年兩會期間，銀保監會主席郭樹清就曾表示，金融企業不能只生不死，要有正常的淘汰。在近三年的防范化解重大風險攻堅戰中，高風險金融機構處置的實踐個案也為完善我國金融機構破產法律制度提供豐富經驗。隨著防范化解重大風險攻堅戰取得決定性成就，今后未來一段時間的主要目標將轉為不斷健全長效機制。“十四五”規劃將防范化解重大風險體制機制不斷健全納入主要目標，并提出健全金融風險預防、預警、處置、問責制度體系。

    在今年兩會期間，多位來自人民銀行系統的代表委員建言健全我國金融機構破產制度，并建議修訂《企業破產法》增設“金融機構破產”專章，進一步明確專業部門和司法部門的職責分工，實現風險處置程序與破產程序的有序銜接。

    金融機構能退能破

    是市場經濟的必然要求

    從國內外經濟社會的發展看，金融業有著舉足輕重的地位和作用，同時也是容易發生危機、對經濟社會可能造成重大沖擊的行業。全國人大代表、人民銀行廣州分行行長白鶴祥就表示，國際經驗表明，允許金融機構有序破產退出是市場經濟的必然要求，缺乏處置金融機構破產的有效機制往往是加劇金融危機的重要因素之一。

    白鶴祥認為，我國經濟體量巨大，金融服務需求也是多層次、多樣化的。培育與之相適應的多元化金融體系，需要促進市場充分競爭，通過在充分競爭環境下讓市場主體相互競爭、優勝劣汰，允許經營出現風險或經營失敗的金融機構有序破產，倒逼金融機構提高競爭力，改善服務質效，增加金融市場有效供給。

    盡管允許金融機構有序破產退出是市場經濟的必然要求，但我國目前在推動金融機構有效優勝劣汰方面還有很多不足。全國人大代表、人民銀行南京分行行長郭新明表示，國內一些地區和行業存在一定比例和數量的高風險金融機構，涉及金融機構債權的各類市場風險事件有所增長的苗頭較為明顯。2016年以來，國內僅P2P網貸累計停業及發生問題機構就超6000家、小貸公司數量減少近1600家，但社會乃至監管部門對金融機構能“立”能“退”不能“破”、仰仗國家兜底的認識仍然較為普遍，處置這些問題金融機構大多采取金融風險處置措施，幾乎不進入破產程序，優勝劣汰退出機制形同虛設，讓一定數量的出現破產原因的機構雖然形式上退出市場，但實際上債權債務未得到公平有效清理，退而不清、退而難清，遺留眾多可能發酵成風險事件的隱患。

    “一個缺少適度破產風險意識和壓力的金融市場，至少是活力不足、不夠健康的，既容易累積深層風險釀成事件甚至危機，又難以造就培養有競爭力、高質量的市場主體，影響金融資源配置效率。”郭新明稱，這就需要進一步解放思想，遵循金融發展規律，加快構建金融發展新格局，建立健全能入能進、能退能破、有序競爭、生機勃勃的金融機構體系。健全的金融機構破產制度，就是其中的關鍵一環。

    現有金融機構破產處置

    法律法規過時了

    為推動問題金融機構有序退出，近年來，我國金融監管部門除了按照“一企一策”的思路化解數個高風險金融機構的風險外，在補齊監管法規制度短板方面亦作出不少有益嘗試。

    例如，成立存款保險基金管理公司，以單獨的基金管理團隊實現存款保險機構的實體化，并在《人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》中賦予存款保險基金早期糾正和風險處置的權力。在《商業銀行法（修改建議稿）》中對所規定的風險處置要求進一步細化，建立風險評級和預警、早期糾正、重組、接管、破產等有序處置和退出機制，規范處置程序，嚴格處置條件。發布《銀行保險機構恢復和處置計劃實施暫行辦法（征求意見稿）》，借鑒國際經驗，要求銀行保險機構制定“生前遺囑”，提前規劃重大風險情況下的應對和處置措施，提早預判和處理可能面臨的障礙。

    盡管近年來我國在金融監管制度層面探索推動問題金融機構有序處置和退出的機制，但從法律層面看，不少來自人民銀行系統的代表委員指出，現有涉及金融機構破產處置的其他法律法規缺乏系統性和可操作性。

    “目前，我國涉及金融機構破產的法律法規還散見于《銀行業監督管理法》《商業銀行法》《證券法》《保險法》等法律法規以及司法解釋中，關于金融機構破產只有簡單的原則性規定，缺乏完整性、系統性和可操作性，不能滿足新形勢下金融機構破產處置的法律需要。”白鶴祥稱。

    因此，多位人民銀行的代表委員呼吁，要在《企業破產法》中增設“金融機構破產”專章，根據金融機構特點作出特別的程序規定，并研究制定《金融機構破產法》。

    郭新明就認為，全國人大早在2018年就把修訂《企業破產法》作為五年立法規劃的重點立法項目，金融機構業務和風險的特殊性，決定金融機構破產不能完全適用《企業破產法》的一般規則，但金融機構又屬于企業，應當適用《企業破產法》的原則性規定。

    “在《企業破產法》中增設‘金融機構破產’專章，是較為合理可行的立法路徑。”郭新明稱，這既有利于構建較為系統完整、統一和諧的現代破產法律體系，又有利于滿足金融機構對破產規則的特別需求，更為分業梳理完善金融單行法律法規有關破產規定預留了立法空間，這也是國際上被廣泛采用的立法路徑。

    白鶴祥則認為，我國制定《金融機構破產法》的條件已經成熟。不過，從先解燃眉之急，再謀長遠規范的角度出發，可考慮在《企業破產法》中增設“金融機構破產”專章，在此基礎上，進一步加速推動全國人大制定規范、系統的《金融機構破產法》，這是適應當前我國國情的立法成本較小和較理想的路徑選擇。

    代表委員建言如何完善

    金融機構破產立法

    從立法內容看，多位人民銀行系統的代表委員均重點提及應明確界定金融機構概念范疇、實現風險處置程序與破產程序的有序銜接和建立金融機構破產制度配套機制等。

    具體來說，在界定金融機構范疇方面，全國人大代表、人民銀行鄭州中心支行行長徐諾金建議，除了由央行及銀保監會、證監會監管的機構外，還應涵蓋貨幣市場、外匯市場、證券市場、債券市場、期貨市場、保險市場、信托市場等市場中的金融機構及新興的、綜合性的金融控股公司等金融機構，以及境外金融機構在我國設立的金融主體。

    同時，與國際通行做法類似，我國金融機構破產前也需要先經過風險處置程序。為實現風險處置程序與破產程序的有序銜接，全國人大代表、人民銀行沈陽分行行長朱蘇榮建議，應在金融機構破產法中明確風險處置程序是金融機構破產申請的前置程序，只有經過風險處置的金融機構才可以進入破產程序。明確金融機構進入破產程序后，風險處置程序中的接管人（或行政清理組）繼續擔任其破產管理人。接管人（或行政清理組）已開展的資產清查、債務清理登記等工作，人民法院應當直接認可其效力等。

    金融機構破產是一項涉眾面廣、極其復雜的系統性工程，離不開配套機制的支持，其中，金融投資者的保護，尤其是對涉眾型個人債權的保護是重中之重。

    郭新明強調，立法對金融機構破產的清償順序要體現公眾性。對金融機構設定不同于其他企業的統一的及分業的分配規則。主要包括對涉眾型個人債權的特別保護、破產前金融風險處置費用的承擔、對破產負有個人責任高管的勞動債權分配、有關金融消費投資權益保護基金收購或者償付受保護債權后的清償順序等內容。

    朱蘇榮則建議，在建立金融投資者保護基金方面，按照現有的監管框架，金融機構破產一般應該準備建立三大保護基金，即存款保險基金、證券投資者保護基金與投保者保護基金。在今后條件成熟時，可將三大保護基金予以合并，形成統一的金融投資者保護基金。

    此外，全國政協委員、人民銀行杭州中心支行行長殷興山還建議，對金融基礎性制度做出特殊安排，引入金融交易結算最終性和終止凈額結算制度。